Předkupní právo

Zemědělská půda je strategickým a fakticky neobnovitelným přírodním zdrojem, který  neustále ubývá. Půda nás živí, až 99 % potravin pochází z půdy, je taky klíčovou zásobárnou vody a po oceánech druhým největším úložištěm uhlíku na světě. 

Držba zemědělské půdy je strategickou výhodou a je zásadní pro zajištění potravinové bezpečnosti. Současně je cílem spekulací a procesů, které jsou označovány jako koncentrace půdy (land concentration) nebo zabírání půdy (land grabbing). Evropská unie vnímá rostoucí zájem o investiční a spekulativní využívání půdy a snaží se mu čelit podporou udržitelného zemědělství, jehož základem jsou místní komunity zemědělců či rodinné farmy. Proto jedním z deklarovaných cílů Společné zemědělské politiky na roky 2023 - 2027 je i spravedlivější rozdělování finančních prostředků tak, aby bylo možné efektivněji podporovat menší zemědělské podniky a především mladší zemědělce.

Řada zemí reguluje prostřednictvím právních nástrojů nakládání se zemědělskou půdou. Jedním z takových nástrojů je předkupní právo k zemědělské půdě. O jeho zavedení uvažuje i Česká republika.       
 

Shrnutí

• Pouhá 4 % největších podniků v Evropské unii obhospodařují přes 52 % zemědělské půdy, zatímco malých rodinných farem strmě ubývá. Členské státy se snaží trh regulovat s cílem omezit spekulace, bránit koncentraci půdy, podpořit mladé farmáře a místní komunity, s ohledem na aktuální geopolitickou situaci se jako důvod častěji uvádí i potravinová bezpečnost. Cesty k nim se však liší a unijní praxe ukazuje, že neexistuje jedno univerzální a bezchybné řešení.
• Na příkladech některých evropských zemí se ukazuje, že komplexní regulace zahrnující více nástrojů (nastavení pachtů, pozemkové daně, informační povinnost při záměru prodeje zemědělské půdy, předkupní právo, zastropování vlastnictví zemědělské půdy apod.) jsou účinnější než omezené nástroje. Francie je země s rozsáhlou, ale funkční regulací realizovanou prostřednictvím veřejnoprávní agentury SAFER. Ty mají pravomoc kontrolovat místní trhy s půdou, intervenovat do prodejů a zajistit, aby půdu získávali výhradně aktivní zemědělci. I přes tato opatření vlastní zemědělci pouze 20 % půdy, na které hospodaří, zbylých 80 % si propachtovávají. Podílem pachtů se Francie podobá Česku. Rozdíl je v tom, že francouzské právo výrazně reguluje i pachty, stanoví minimální dobu, reguluje výši pachtů, brání nedůvodným výpovědím.
• Řada zemí regulující trh s půdou však čelí problémům. Například na Slovensku a v Litvě jsou zdokumentovány případy, kdy regulace v praxi efektivně nebrání koncentraci půdy. I přes povinnost upřednostňovat při pronájmu státní půdy mladé a malé farmáře, většinu propachtované půdy na Slovensku drží velké firmy. V Litvě zákon sice stanovuje horní limit vlastnictví na 500 ha, ale průzkumy ukazují, že jednotlivci nebo velké podnikatelské skupiny jej obcházejí skrze spřízněné osoby a zaměstnance. Maďarský mechanismus uplatnění předkupního práva je složitý, dlouhý a administrativně náročný, což brzdí nabývání zemědělské půdy. Právnickým osobám dokonce nabytí půdy úplně zakazuje. Ke koncentraci půdy ale dochází u uživatelů prostřednictvím pachtu, který je méně regulován. Specifické nástroje v Německu (právo prvního odmítnutí v aukcích státní půdy) sice prokazatelně zvýhodňují místní nájemce na úkor externích investorů, ale současně snižují cenu zemědělské půdy. Naopak v Dánsku liberalizace trhu se zemědělskou půdou a daňové nástroje vedly k rozhýbání trhu s půdou, současně ale vzrostla cena půdy natolik, že např. pro mladé začínající farmáře je půda nedosažitelná.
• Předkupní právo musí respektovat unijní právo a nezasahovat do volného trhu. Bulharsko, Maďarsko či Slovensko podmínily nabývání pozemků trvalým pobytem, praxí nebo znalostí jazyka, což vedlo k žalobám ze strany Evropské komise.  Na Slovensku, dříve než Evropský soudní dvůr, rozhodl Ústavní soud SR, že taková úprava nepřípustně zasahuje do vlastnického práva garantovaného Ústavou. Soud označil omezující podmínky pro nabytí půdy za projev státního „dirigismu“, kterým stát nepřípustně přenáší odpovědnost za selhání vlastních kontrolních mechanismů na vlastníky pozemků formou plošného omezení jejich základních práv.
• Návrh na zavedení předkupního práva pro pachtýře v Česku prosazovali již v roce 2017 poslanci KSČM a v roce 2024 pak poslanec ANO, Josef Kott. Oba pokusy byly neúspěšné. 
• K zavedení předkupního práva k zemědělské půdě se přihlásila současná vláda svým programovým prohlášením. Podle výhledu legislativních prací chce na začátku roku 2027 předložit zákon zavádějící zákonné předkupní právo k zemědělské půdě s účinností od ledna 2028: “Cílem je zejména zamezení spekulacím, podpora potravinové suverenity, posílení suverenity podnikání.” 

• České zemědělství charakterizuje rozdrobená vlastnická struktura, ale extrémně koncentrované užívání. V Česku je propachtováno 71,8 % zemědělské půdy. Jde o důsledek historického vývoje, především kolektivizace z 50. let a restitucí po roce 1989. Vlastnictví zemědělské půdy se sice vrátilo původním vlastníkům nebo jejich potomkům, ale hospodaří na ní jiné subjekty. Nejvíce půdy mají propachtováno velké zemědělské podniky. Tento vztah zásadně ohýbá rovnováhu sil na trhu, kdy pachtýři mívají silnější postavení než vlastníci pozemku. 
• Studie potvrzují, že zemědělci hospodaří na vlastní půdě šetrněji než na propachtované. V tomto ohledu může být předkupní právo přínosem. Stejně tak má potenciál bránit spekulativním převodům. Na obchody s půdou se zaměřuje řada investičních skupin jako jsou například Viagem Reality, Česko-Moravský zemědělský fond či Českomoravská pozemková. Jejich majetková struktura ovšem fakticky znemožňuje dostat se k podrobnějším datům. Zjistit konkrétní údaje je obtížné a finančně náročné. Předkupní právo s sebou na druhou stranu nese i řadu rizik a negativních dopadů - zkrácení doby pachtů a jejich častější výpovědi, prodloužení procesu prodeje půdy, větší administrativní zátěž pro vlastníky půdy, zatížení veřejné správy a soudů atd.  
• Předkupní právo by v našich podmínkách jednoznačně zvýhodnilo největší pachtýře. Vedlo by k ještě větší koncentraci půdy, což s sebou přináší řadu rizik právě pro potravinovou bezpečnost. Dostat se k půdě by bylo pro začínající (většinou mladé) farmáře a farmářky ještě složitější,  a to v sektoru, kde je stárnutí velkým problémem. 
• Na největší rozloze u nás hospodaří firmy holdingu Agrofert. Obhospodařují cca 130 000 ha, tedy asi 3 % veškeré zemědělské půdy. Z toho si přibližně 76 %, tedy 100 000 ha propachtovávají. Ještě výraznější nepoměr mezi vlastní a propachtovanou půdou představuje “dvojka na trhu” skupina JTZE, spojená s bankou J&T, která obhospodařuje 33 961 ha, ale z 90% na propachtované půdě.

Obsah

Shrnutí       
Definice klíčových pojmů            
Zemědělská půda v EU    
Zemědělská půda v Česku    
Kdo lépe chrání půdu před erozí - vlastník nebo pachtýř   
Podpora zemědělců ze strany státu při nákupu půdy    
Doporučení

Zemědělská půda je v evropském kontextu vnímána jako strategická a nenahraditelná surovina, jejíž hodnota zdaleka přesahuje její tržní cenu. Působí jako multifunkční prvek, který integruje ekonomické, ekologické a sociální aspekty.

V roce 2023 byla průměrná cena orné půdy v EU přibližně 11 791 € za hektar, přičemž ceny se výrazně liší podle regionu a kvality půdy. Nakládání s ní je v mnoha zemích omezováno ve veřejném zájmu a je předmětem zvýšené ochrany. 

Evropská unie přímo nereguluje nabývání či pronajímání zemědělské půdy, to je v působnosti členských států. V rámci primárního práva EU ale spadá nakládání s pozemky pod ochranu základních unijních svobod zakotvených ve Smlouvě o Evropské unii (TEU). Konkrétně se jedná o volný pohyb kapitálu (článek 63), neboť investice do půdy jsou chápány jako přímé investice, a o svobodu usazování (článek 64), která garantuje právo podnikat v zemědělství v jakémkoliv členském státě. Z těchto principů vyplývá pro národní legislativu obecný zákaz jakékoli diskriminace na základě státní příslušnosti či trvalého pobytu.

Evropská legislativa však uznává, že zemědělská půda není běžným zbožím, nýbrž klíčovým zdrojem, a proto mají členské státy právo unijní svobody omezit, pokud je takový krok odůvodněn naléhavým veřejným zájmem. Aby byla národní regulace (např. předkupní právo) v souladu s právem EU, musí být založena na jasných kritériích a splňovat princip přiměřenosti – tedy nesmí jít nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení stanoveného cíle.     
 

Míra koncentrace půdy v Evropě

Evropský parlament varuje před extrémní nerovností v držbě půdy. Podle Eurostatu nyní obhospodařují v EU pouhá 4 % největších podniků více než 52 % veškeré zemědělské půdy, zatímco podíl plochy u malých rodinných farem nadále klesá. Tato nerovnováha je poháněna především skupováním půdy nezemědělskými investory a investičními skupinami. Že nejde o dočasný výkyv, ale o prohlubující se strukturální problém, dokládají i aktuální analýzy, podle nichž tento trend napříč Evropou dále graduje.

Počet zemědělských podniků klesl v EU v relativně krátkém období mezi lety 2005 a 2020 přibližně o 39 %. Drtivou většinu těchto zmizelých farem tvořily malé zemědělské podniky o velikosti menší než 5 ha.  Současně došlo k nárůstu počtu největších zemědělských podniků. Extrémním příkladem tohoto trendu je Rumunsko. V Rumunsku v roce 2020 existovalo 2,9 milionu podniků, což představovalo 31,8 % všech zemědělských podniků v rámci EU. Devět z deseti těchto farem (2,6 milionu farem) bylo menších než 5 ha. Ale více než polovinu veškeré využívané zemědělské půdy (54 %) obhospodařovalo necelé jedno procento velkých farem o velikosti 50 a více ha.    
 

Legislativní přístup a příklady regulačních mechanismů

Aby členské státy zabránily spekulacím se zemědělskou půdou, využívají různé právní nástroje, kterými se snaží ovlivnit její distribuci. Výrazně se tato snaha projevila v souvislosti s rozšířením Evropské unie o středoevropské a východoevropské země. Přibližně od roku 2013, v návaznosti na uplynutí přechodných lhůt udělených přístupovými smlouvami, přijaly Maďarsko, Slovensko, Lotyšsko, Litva, Bulharsko, Rumunsko a Polsko pozemkové zákony zaměřené na řešení nežádoucího vývoje na svých trzích se zemědělskou půdou. Způsoby omezení pro nabývání zemědělské půdy, které tyto země zvolily, se však často dostaly do konfliktu s právem EU.  Z toho důvodu v roce 2015 zahájila Komise řízení pro porušení Smlouvy proti Bulharsku, Maďarsku, Litvě, Lotyšsku a Slovensku.

Na Slovensku, souběžně s řízením na úrovni EU rozhodl Ústavní soud Slovenské republiky dne 14. listopadu 2018, že ustanovení zákona č. 140/2014 Sb. týkající se bydliště a požadavku na aktivní zemědělskou činnosti jsou protiústavní. Na základě rozhodnutí Ústavního soudu a pod tlakem Komise byla tato omezující ustanovení zrušena. V důsledku toho v současné době na Slovensku při nabývání zemědělské půdy pro občany EU neexistují žádná omezení založená na pobytu. V případě Bulharska, Maďarska a Lotyšska dospěly případy k Soudnímu dvoru EU, který rozhodl, že omezení jsou nezákonná.

V návaznosti na tyto procesy Evropská komise vydala v roce 2017 Interpretační sdělení Komise o nabývání zemědělské půdy a právu Evropské unie (2017/C 350/05), ve kterém vyložila, jaké nástroje a za jakých podmínek mohou být legitimní a slučitelné s právem EU. Může jít o různé právní nástroje zaměřené na nájemce půdy, vlastníky půdy, aktivně hospodařící zemědělce. Tyto nástroje musí respektovat zásady společného vnitřního trhu, především zásady nediskriminace a proporcionality. Komise popsala několik nástrojů regulace trhu se zemědělskou půdou, které jsou při splnění podmínek přiměřenosti, nediskriminace a legitimního veřejného zájmu přípustné podle práva EU:

• Předběžné povolení: Systém vyžadující správní schválení převodu půdy před jeho uskutečněním je přípustný. Tento systém musí být založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích.
• Předkupní právo: Toto právo ve prospěch určitých kategorií kupujících, jako jsou pachtýři (nájemci) nebo zemědělci obecně, může být odůvodněno cíli zemědělské politiky. Je považováno za přiměřené omezení volného pohybu kapitálu, pokud je méně omezující než absolutní zákaz nabývání půdy nezemědělci.
• Cenová kontrola: Státní zásahy proti nadsazeným cenám mohou být v souladu s právem EU, pokud umožňují úřadům zakázat prodej z důvodu spekulace. Regulace cen musí být založena na objektivních a přesných kritériích a má sloužit k ochraně rentability farem aktivních zemědělců.
• Stropy pro nabývání pozemků: Horní limity na výměru vlastněné nebo držené půdy lze odůvodnit snahou o vyváženou strukturu vlastnictví a podporu rodinných farem nebo středně velkých podniků. Jejich přiměřenost se však musí posuzovat individuálně podle národního kontextu a musí být založena na jasně definovaných kritériích.
• Zvýhodnění místního nabyvatele: V případě tohoto nástroje existuje značné riziko diskriminace, ale může být přípustný, pokud odráží socioekonomické aspekty legitimních cílů, jako je řešení fragmentace pozemkového vlastnictví nebo zachování trvalého osídlení v místních komunitách.

Legitimními cíli, které tyto nástroje mohou sledovat, jsou podle judikatury Evropského soudního dvora například zachování půdy pro zemědělské využití, prevence spekulací, podpora životaschopného zemědělství nebo ochrana zemědělských komunit. Jakékoli restriktivní opatření však musí být v souladu se zásadou přiměřenosti, což znamená, že nesmí jít nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení veřejného zájmu, a nesmí být nahraditelné méně omezujícími prostředky.   
 

Příklady regulace trhu se zemědělskou půdou v Evropě

Způsoby regulace trhu se zemědělskou půdou (ať již vlastnického nebo nájemního) jsou v rámci Evropy různorodé a vycházejí z historického vývoje a konkrétní struktury daného trhu. 

Francie je uváděna jako země s nejrozsáhlejší a v mnoha ohledech efektivní regulací, kterou provádějí veřejnoprávní agentury SAFER. Ty mají pravomoc kontrolovat místní trhy s půdou, intervenovat do prodejů a zajistit, aby půdu získávali výhradně aktivní zemědělci. Kontrolují také restrukturalizaci a růst farem tím, že vyžadují povolení pro jejich rozšiřování. Specifické nástroje v Německu (právo prvního odmítnutí v aukcích státní půdy) prokazatelně zvýhodňují místní nájemce na úkor externích investorů. Naopak na Slovensku a v Litvě jsou zdokumentovány případy, kdy regulace v praxi efektivně nebrání koncentraci půdy. Ačkoliv má třeba Slovenský pozemkový fond (SPF) zákonnou povinnost upřednostňovat při pronájmu státní půdy mladé a malé farmáře, v realitě jim byla pronajata jen minimální plocha. Důvodem je silná politická a ekonomická pozice velkých podniků, které mají lepší přístup k informacím a dominantní postavení v katastrech. Stejně tak v Litvě, přestože zákon stanovuje horní limit vlastnictví na 500 ha, průzkumy ukazují, že jednotlivci nebo velké podnikatelské skupiny ovládají skrze spřízněné subjekty 22 000 až 24 000 ha půdy, čímž zákonné limity efektivně obcházejí.

Když slovenský ústavní soud rozhodoval o zrušení některých omezení při nabývání zemědělské půdy, provedl rešerši systémů v zemích EU. Jako funkční a inspirativní shledal systémy založené na adresné kontrole a zkoumání poměrů konkrétního zamýšleného prodeje určeným orgánem (Francie, Německo), nikoliv na plošných zákonných limitech či omezeních, které ignorují individuální okolnosti transakce (Maďarsko).

Současná podoba českého zemědělství je přímým otiskem historického vývoje – od kolektivizace po porevoluční restituce. Právě tento vývoj vytvořil specifické tržní prostředí, kterému dominuje vysoká koncentrace půdy v rukou velkých zemědělských podniků. Ty dnes obhospodařují více než dvě třetiny veškerého půdního fondu ČR.  Tento vztah zásadně ovlivňuje rovnováhu sil na trhu, kdy pachtýři mívají silnější postavení než vlastníci pozemku. K tomu přispívá i faktická nedostupnost řady pozemků začleněných do velkých půdních bloků užívaných pachtýřem, kterou se jen pozvolna daří odstraňovat pozemkovými úpravami.  
 

Kdo vlastní půdu a kdo na ní hospodaří

Podle aktuálních dat ze zprávy o půdě a Integrovaného šetření v zemědělství lze vyčíst podrobnější strukturu vlastnictví a užívání zemědělských pozemků v České republice. Fyzické osoby vlastní přibližně 75 % veškeré zemědělské půdy. Jde o cca 3,3 milionu drobných vlastníků veškeré zemědělské půdy, u orné půdy a trvalých travních porostů činí počet vlastníků cca 1,6 milionů osob. Jde o důsledek historické fragmentace po restitucích a privatizaci. Právnické osoby vlastní přibližně 14–16 % zemědělské půdy. Tento podíl v posledních letech mírně roste, jak zemědělské holdingy a investiční fondy vykupují půdu od drobných vlastníků do svého přímého vlastnictví. Stát vlastní přibližně 3% zemědělské půdy. Obce a kraje vlastní cca 5 % zemědělské půdy, dalším významným vlastníkem jsou církve s podílem přibližně 1 %.

Zatímco vlastníků jsou miliony, půdu reálně obhospodařuje 33 167 subjektů. Z toho cca 30 % jsou fyzické osoby a asi 70 % hospodařících subjektů jsou právnické osoby. Nadpoloviční většinu zemědělské půdy, konkrétně 61 %, obhospodařují právě velké zemědělské podniky s největší produkcí.

Podle Zprávy o půdě je dlouhodobým trendem pokles podílu pronajaté půdy ve prospěch půdy obhospodařované přímo vlastníky. Zatímco v roce 2005 tvořil pacht 85,7 %, do roku 2023 tento podíl klesl na 71,8 %. Od roku 2010 je zároveň patrný přesun užívané výměry od právnických osob k fyzickým osobám, u kterých plocha vzrostla o 5,8 %. 

Na trhu se zemědělskou půdou je patrný postupný pokles transakční aktivity. Objem převodů zemědělského půdního fondu se snížil z 1,84 % v roce 2018 na přibližně 1,27 % v roce 2023. Navzdory klesající likviditě však tržní ceny půdy vykazují dlouhodobý růst, přičemž v roce 2023 dosáhly průměrné hodnoty 35,2 Kč/m². 

Jak právní vztah k půdě ovlivňuje realizaci opatření proti vodní erozi v Česku zjišťovala studie vědců.

Analýza 263 orných bloků ukázala, že hospodařící vlastníci přijímají protierozní opatření výrazně častěji než pachtýři:

• Pěstují zlepšující plodiny na 70 % svých bloků, zatímco pachtýři je využívají jen v 37 % případů.
• Využívají vrstevnicové hospodaření na 48 % bloků, zatímco u pachtýřů je to pouze na 27 %.
• Hospodaří na výrazně kratších svazích s průměrnou délkou 113 metrů, zatímco u pachtýřů dosahuje nepřerušená délka svahu v průměru 275 metrů.

Studie však zároveň prokázala, že povinné dotační standardy DZES tyto rozdíly stírají. Na svazích se sklonem nad 7°, kde je vyplacení podpor podmíněno právě dodržováním těchto protierozních pravidel, se přístup obou skupin prakticky vyrovnal. Na mírnějších svazích, kde tyto podmínky povinné nebyly, však zůstala aktivita vlastníků prokazatelně vyšší.

Pokusy o zavedení předkupního práva

Návrhy na zavedení zákonného předkupního práva k zemědělské půdě v České republice se v posledních letech objevily již dvakrát, a to v roce 2017 a následně v roce 2024. Oba návrhy byly odůvodňovány mimo jiné snahou zabránit skupování zemědělské půdy cizími státními příslušníky.

První návrh předložili v roce 2017 poslanci Pavel Kováčik, Marie Pěnčíková a Josef Šenfeld (všichni KSČM) jako sněmovní tisk 1046. Šlo o návrh samostatného zákona o nabývání vlastnictví k zemědělským pozemkům, jehož stěžejním institutem bylo zákonné předkupní právo. Návrh vycházel z představy, že při úplatném převodu zemědělského pozemku musí vlastník nabídnout pozemek nejprve tzv. oprávněnému uživateli nebo státu. Oprávněným uživatelem měla být osoba, která je zemědělským podnikatelem, má k pozemku nájemní nebo pachtovní vztah, prokazatelně hospodaří na zemědělské půdě alespoň tři roky v obci, kde se pozemek nachází, a současně splňuje rezidenční podmínku desetiletého trvalého pobytu v České republice. Právnické osoby by musely splnit podmínku 10 let sídla v České republice a současně všechny osoby (společníci) s majetkovou účastí 10% a vyšší musely splnit podmínku nejméně 10 let trvalého pobytu v ČR. Deklarovaným účelem bylo stabilizovat vlastnickou strukturu, podpořit místní zemědělce a zabránit čistě investičním či spekulativním akvizicím. 

Za návrhem stál Zemědělský svaz ČR, pro který jej připravila advokátní kancelář Havel, Holásek & Partners (dnes Havel & Partners), jak uvedl předseda svazu, Martin Pýcha, na semináři k předkupnímu právu, který se konal pod záštitou Zemědělského výboru Poslanecké sněmovny dne 12. 5. 2026. Zemědělský svaz jej nabídl všem parlamentním stranám. Návrh si osvojili právě poslanci KSČM, což přispělo k tomu, že návrh nebyl přijat. Vláda dala k návrhu nesouhlasné stanovisko. Organizační výbor Poslanecké sněmovny v dubnu 2017 doporučil návrh projednat, do voleb 2017 ale neprošel ani prvním čtením. 

Významně ke  kontextu debaty o zavedení předkupního práva přispělo vydání Interpretačního sdělení Komise (2017/C 350/05), které bylo publikováno v říjnu 2017 a v němž Evropská komise systematicky vyložila, za jakých podmínek mohou členské státy regulovat nabývání zemědělské půdy, aniž by porušily unijní právo. (více viz kapitola 2.3 Legislativní přístup a příklady regulačních mechanismů, název upravit podle finálního) 

K druhému pokusu o zakotvení předkupního práva k zemědělské půdy došlo v roce 2024 v souvislosti s novelou zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Šlo o důležitou novelu, která zavedla třeba zákaz zastavět nejúrodnější půdu sklady a halami o výměře větší 1 ha.  K této novele uplatnil pozměňovací návrh poslanec Josef Kott (ANO). Koncepčně šlo o obdobný návrh jako předchozích komunistických poslanců. Opět bylo navrženo zákonné předkupní právo ve prospěch oprávněného uživatele, jehož definice prakticky převzala konstrukci z roku 2017: zemědělský podnikatel, užívací titul (nájem, pacht, ale i podpacht či podnájem), minimálně tříleté hospodaření na půdě v obci a desetiletý trvalý pobyt (resp. sídlo) v ČR. Tento pozměňovací návrh nebyl přijat.

Slučitelnost obou návrhů na zavedení předkupního práva s právem EU je třeba hodnotit především ve světle čl. 63 SFEU (volný pohyb kapitálu), neboť nabývání nemovitostí je ustáleně považováno za pohyb kapitálu. Zákonné předkupní právo samo o sobě není unijním právem vyloučeno. Soudní dvůr EU v rozsudku Ospelt (C-452/01) připustil, že členské státy mohou regulovat převody zemědělské půdy, pokud sledují legitimní cíl a dodrží zásadu proporcionality. Rovněž preference aktivních zemědělců může být ospravedlnitelná, jak plyne z rozsudku Festersen (C-370/05).

Klíčovým problémem českých návrhů však nebyl samotný institut předkupního práva, ale kvalifikační podmínky oprávněné osoby. Požadavek desetiletého trvalého pobytu v České republice představuje typické rezidenční kritérium, které je sice formálně neutrální, avšak v praxi výrazně znevýhodňuje občany jiných členských států. Judikatura SDEU takové podmínky opakovaně hodnotí jako omezení volného pohybu kapitálu, jež musí projít přísným testem nezbytnosti. V případě takto dlouhé lhůty by bylo velmi obtížné prokázat, že neexistují méně restriktivní prostředky (např. požadavek odborné kvalifikace, skutečné hospodaření, zákaz spekulativního držení).

Podobně problematické je i kritérium minimálně tříletého hospodaření v obci. Ačkoli vazba na místní zemědělskou strukturu může být legitimní, takto úzké teritoriální vymezení může být posouzeno jako nepřiměřené omezení vstupu nových subjektů na trh. Evropská komise i SDEU v obdobných věcech zdůrazňují, že regulace nesmí fakticky uzavírat trh.

Další slabinou je zásah do struktury právnických osob, kdy se rezidenční požadavky vztahují na osoby s určitým majetkovým podílem. Taková úprava může představovat kombinované omezení volného pohybu kapitálu a svobody usazování. V rozsudcích SEGRO (C-52/16, C-113/16) a Komise v. Maďarsko (C-235/17) SDEU kritizoval maďarskou úpravu právě pro nepřiměřené a rigidní zásahy do majetkových práv a nepřímě diskriminační účinky.

Souhrnně lze uzavřít, že oba české návrhy sledovaly legitimní cíle, které unijní právo uznává, zvolily však diskriminační a nepřiměřená opatření. Samotná existence zákonného předkupního práva by mohla obstát. Největší riziko však představovaly podmínky trvalého pobytu a přísná lokální kritéria, jež by s vysokou pravděpodobností čelila námitce nepřiměřenosti. Přijetí obdobné úpravy by téměř s jistotou vedlo k zahájení řízení o porušení Smlouvy ze strany Evropské komise.

Příkladem může být Slovensko, se kteréým zahájila Evropská komise  v roce 2015 řízení o porušení smlouvy (infringement) proti Slovensku  v souvislosti s jeho legislativou o nabývání zemědělské půdy, konkrétně se zákonem č. 140/2014 Zb. Hlavním zjištěním Komise bylo, že některá ustanovení tohoto zákona porušují základní principy EU, především volný pohyb kapitálu a zásadu nediskriminace na základě státní příslušnosti.

Mezi konkrétní právní problémy identifikované Komisí patřily:

• Diskriminační požadavky na pobyt: Slovenský zákon vyžadoval, aby fyzické osoby měly trvalý pobyt a právnické osoby sídlo na Slovensku po dobu nejméně 10 let, aby mohly nabývat půdu. Komise to považovala za formu nepřímé diskriminace občanů z jiných zemí EU.
• Povinná zemědělská praxe: Nabyvatelé byli povinni vykonávat zemědělskou výrobu po dobu alespoň 3 let před samotným nabytím půdy. Komise argumentovala, že takové požadavky na kvalifikaci často jdou nad rámec toho, co je nezbytné pro zajištění řádného obhospodařování půdy.

Obě tyto podmínky obsahovaly i poslanecké návrhy v České republice.

Protože se Slovensku nepodařilo rozptýlit obavy Komise, postoupilo řízení v květnu 2016 do druhého a posledního kroku před možným předložením Soudnímu dvoru Evropské unie (SDEU). 

Souběžně s řízením na úrovni EU ale rozhodl Ústavní soud Slovenské republiky dne 14. listopadu 2018, že ustanovení zákona č. 140/2014 Sb. týkající se pobytu a praxe jsou protiústavní. Na základě rozhodnutí Ústavního soudu byla omezující ustanovení zrušena. Nyní na Slovensku při nabývání zemědělské půdy pro občany EU neexistují žádná omezení založená na pobytu.     
 

Rizika a benefity zřízení předkupního práva 

Předkupní právo vzniká smlouvou nebo zákonem. Je-li zřizováno přímo zákonem, nezapisuje se do katastru nemovitostí.. Pokud zájemce o koupi zemědělského půdy nebude vědět o zákonném předkupním právu k pozemku, nahlédnutím do katastru nemovitostí jeho existenci nezjistí. Právní řád sice vychází ze zásady, že neznalost zákona neomlouvá, v praxi je však sledování tisíců legislativních změn pro běžné občany složité. Na tento problém dlouhodobě upozorňuje i předseda Ústavního soudu Josef Baxa. 

Ačkoli se zákonné předkupní právo nezapisuje do katastru nemovitostí, má povahu věcného předkupního práva. Pro oprávněného to znamená, že i když svého předkupního práva nevyužije, právo nezaniká, zůstává „viset“ na pozemku a může ho využít později, při dalším prodeji pozemku. 

Pokud prodávající předkupní právo nerespektuje a pozemek prodá třetí osobě, aniž by jej pachtýři nabídl, může se pachtýř vůči novému nabyvateli domáhat, aby mu pozemek převedl za stejných podmínek, za jakých jej koupil. Pokud mu nový nabyvatel nevyhoví, musí pachtýř své právo uplatnit soudně, obvykle podáním žaloby na nahrazení projevu vůle, což by s vysokou mírou pravděpodobnosti vedlo k nárůstu soudních sporů.

Ochrana před spekulacemi

Zavedení předkupního práva znesnadňuje vstup nezemědělským investorům a může bránit land grabbingu. Spekulativní nákupy se přitom na trhu s půdou podílejí patrně poměrně významně. 

Zjistit konkrétní údaje je ale obtížné a finančně náročné. Na zemědělskou půdu se zaměřuje řada investičních skupin jako jsou například Viagem Reality, Česko-moravský zemědělský fond (firma Farmíto, portál mojepole.cz) či Českomoravská pozemková (web Investuj do pole). Jejich majetková struktura ovšem fakticky znemožňuje dostat se k podrobnějším datům: hned první zmíněná firma, Viagem Reality, má 188 schránkových firem. Pro důkladnou analýzu by bylo nutné nahlédnout do katastru nemovitostí a ověřit pohyb zemědělské půdy u všech z nich. Při takovém počtu firem proto funguje poplatek za nahlížení do katastru nemovitostí jako účinná informační bariéra.

Spekulace s půdou zvyšují cenu půdy pro zemědělce a jsou zdrojem mnohdy nevybíravého nátlaku na vlastníky.   
 

Podpora aktivních zemědělců 

Při promyšleném a koncepčním nastavení osob oprávněných z předkupního práva může jeho zavedení usnadnit přístup k půdě pro místní zemědělce, mladé farmáře nebo rodinné farmy, jako je tomu například ve Francii, Polsku či Rakousku.   
 

Sociální stabilita venkova 

Usnadnění přístupu k půdě pro lokální zemědělce přispívá k podpoře místních komunit a dlouhodobě brání vylidňování venkova.   
 

Šetrnější hospodaření 

Předkupní právo může zemědělcům pomoci navýšit podíl vlastní půdy. Studie ukazují, že zemědělci hospodaří na své půdě udržitelněji než na propachtované.   
 

Porušení práva EU v podobě omezení volného trhu 

Jakýkoliv zásah do volného pohybu kapitálu musí být proporcionální a nediskriminační. Příliš restriktivní zákon by mohl vést k žalobám u Soudního dvora EU obdobně jako se to stalo v případě Slovenska, Maďarska či Lotyšska.   
 

Koncentrace zemědělské půdy 

V podmínkách České republiky by zavedení navrhovaného zákonného předkupního práva pro pachtýře mělo specifické dopady vzhledem k dlouhodobě existujícímu nesouladu mezi výrazně rozdrobeným vlastnictvím a vysoce koncentrovaným užíváním zemědělské půdy. Zákonné předkupní právo ve prospěch pachtýřů by posilovalo postavení stávajících uživatelů, typicky velkých podniků, vůči vlastníkům. Současně by se oslabila vyjednávací pozice drobných vlastníků. Ve svém důsledku by zavedení předkupního práva mohlo naopak přispět ke koncentraci půdy.

Analýzou údajů z katastru nemovitostí a z registru půdy (LPIS) je možné zjistit, které zemědělské podniky si propachtovávají nejvíce půdy.  

Na největší rozloze hospodaří firmy holdingu Agrofert. Obhospodařují cca 3 % veškeré zemědělské půdy, z toho si 76 % propachtovávají. Pro lepší představu, 3 % výměry zemědělské půdy se mohou zdát jako nepodstatné, ale je to shodná výměra půdy jakou vlastní Česká republika.  

Ještě výraznější nepoměr mezi vlastní a propachtovanou půdou představují zemědělské podniky vlastněné skupinou JTZE, které obhospodařují druhou největší výměru, ale z cca 90% se jedná o propachtovanou půdu. Naopak vyšší poměr vlastní půdy vykazuje holding Úsovsko, a. s. a RHEA holding. Zjištěné údaje (viz tabulka níže) ověřovali datoví novináři Českého rozhlasu u jednotlivých společností. Agrofert a RHEA uvedly, že výměra jimi obhospodařované i vlastněné půdy je o 5 - 10 % vyšší, ostatní neodpověděli.

Nedostupnost půdy pro mladé a začínající zemědělce

Téměř tři čtvrtiny zemědělské půdy v České republiky jsou propachtované. Předkupní právo pro stávající pachtýře by ztížilo ještě víc přístup k půdě mladým nebo začínajícím zemědělcům.  
 

Prodloužení procesu prodeje a navýšení nákladů pro prodávajícího 

Prodej půdy bude administrativně mnohem náročnější. Prodávající musí učinit nabídku oprávněné osobě a současně dokumentovat, že ji učinil, aby se zajistil proti případnému nařčení z porušení předkupního práva. S ohledem na nutnost stanovení zákonných lhůt k oslovení nebo zveřejnění záměru prodat zemědělskou půdu, je jisté, že by došlo k prodloužení doby prodeje, což může mít negativní dopad na celkový trh s půdou.  
 

Administrativní a procesní zátěž veřejné správy a soudů

Zavedení předkupního práva povede k soudním sporům z porušení tohoto práva, obzvláště půjde-li o zákonné předkupní právo, které se nezapisuje do katastru nemovitostí. Lze předpokládat, že ochota obrátit se na soud bude úměrná ekonomické velikosti předkupníka, neboť soudní spor je nákladnou a v řadě případů dlouhodobou záležitostí.  
 

Rizika nezamýšlených důsledků

Nepromyšlená právní úprava může vést k nezamýšleným důsledkům. Předchozí legislativní návrhy na zavedení předkupního práva spojovaly předkupní právo se zemědělskou půdou. Takto široký předmět regulace ale zahrnoval i pozemky, u kterých není uplatnění předkupního práva žádoucí. Typickým příkladem mohou být zahrady u rodinných či bytových domů. I ty jsou součástí zemědělského půdního fondu, ale nejedná se o pozemky, u kterých by uplatnění předkupního práva bylo žádoucí.  
 

Dopady na dobu pachtu 

Vypovědět stávající pachtovní smlouvu, zkrátit dobu pachtu a nastavit možnost krátké výpovědi se nabízí jako efektivní nástroj vlastníků, jak reagovat na zavedení předkupního práva. Zřízení předkupního práva tak může vést ke značnému tlaku na délku pachtovních smluv. Krátké pachty na dobu určitou nebo pachty s krátkou výpovědní dobou u doby neurčité mohou být pro vlastníky výhodnější, pro pachtýře však budou zdrojem značné nejistoty. Připomeňme, že řada dotačních titulů pro oblast zemědělství vyžaduje hospodaření předepsaným způsobem minimálně 5 let. Krátké pachtovní smlouvy nebo krátká výpovědní doby také velmi pravděpodobně zhorší motivaci pachtýře udržovat a zlepšovat stav propachtované půdy. Současně nám praxe ukazuje, že vlastník, který se pustí do úpravy nastavení pachtu, často přistoupí i ke změně pachtýře.  
 

Utlumení trhu se zemědělskou půdou

Již nyní aktivita na trhu se zemědělskou půdou postupně klesá. Objem převodů zemědělského půdního fondu se snížil z 1,84 % v roce 2018 na přibližně 1,27 % v roce 2023.  
 

Obcházení zákona

Zkušenosti z Litvy či Slovenska ukazují, že ani nastavení přísnější regulace nemusí zabránit koncentraci půdy. Například v Litvě dochází k obcházení limitu pro vlastnictví půdy skrze spřízněné či příbuzné osoby. Stejně tak na Slovensku by měli mít přednostní přístup k propachtování státní půdy mladí a malí farmáři, v realitě však převažuje vliv velkých podniků.  

Snaha regulovat trh se zemědělskou půdou s cílem eliminovat spekulace a zajistit k ní přístup zemědělcům by neměla zůstat u jednoho nástroje. Příklady ze zemí jako je Francie nebo Rakousko ukazují výhodu komplexních právních úprav, které zahrnují i regulaci pachtů včetně jejich délky a výše, předkupní právo, ale i zastropování výměry pro vlastnictví zemědělské půdy.